行政處罰聽證程序常見誤區(qū)及問題辨析

《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱行政處罰法）第五章第四節(jié)第63條至第65條規(guī)定了行政處罰案件辦理過程中的聽證程序。這是程序法中關(guān)于行政處罰案件辦理“聽證程序”的直接法律依據(jù)。但是關(guān)于聽證，一線執(zhí)法人員存在諸多認知誤區(qū)和問題。筆者歸納了部分常見問題予以辨析：

一、聽證程序的定義、性質(zhì)和特征

行政處罰聽證程序是指在行政機關(guān)作出行政處罰決定之前，行政機關(guān)應當指派專人（即聽證主持人和聽證員等）主持聽取案件調(diào)查人員和當事人、有利害關(guān)系的第三人等關(guān)于案件事實、擬處罰理由以及適用法律法規(guī)依據(jù)和擬處罰結(jié)果的陳述、質(zhì)證和辯論的程序。

聽證程序有以下性質(zhì)和特征：

(1)階段性。聽證程序只是行政處罰過程中的一個階段，而不是行政處罰的全部過程。

(2)局部性。聽證并不適用于所有的行政處罰程序，而是限于責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照以及數(shù)額較大的罰款案件。

(3)被動性。當事人申請舉行聽證的，聽證程序才啟動，主動權(quán)掌握在當事人手中。

(4) 獨立性（準司法性）。聽證主持人、聽證員等地位中立，站在第三方的立場聽取雙方及第三人等的陳述和爭辯，對案件事實和處理提出自己的意見，獨立形成聽證報告，不受任何人的干預。

二、當事人是否享有閱卷權(quán)

在處罰案件聽證前或聽證過程中，當事人或其委托律師經(jīng)常會申請查閱、復制卷宗材料，對上述申請，是否應當允許？筆者認為，在聽證前和聽證過程中不應當允許當事人或其律師閱卷復印卷宗。

一是行政處罰法中并沒有當事人享有查閱、復印卷宗材料的相關(guān)規(guī)定。這與行政復議法、行政訴訟法等法律規(guī)定不同。

根據(jù)行政復議法（2017版）第23條第3款 “申請人、第三人可以查閱被申請人提出的書面答復、作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私外，行政復議機關(guān)不得拒絕”，《行政訴訟法》第32條“代理訴訟的律師，有權(quán)按照規(guī)定查閱、復制本案有關(guān)材料，有權(quán)向有關(guān)組織和公民調(diào)查，收集與本案有關(guān)的證據(jù)。對涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的材料，應當依照法律規(guī)定保密”等規(guī)定，如果行政處罰案件已經(jīng)進入行政復議或者訴訟程序，行政相對人可以委托律師查閱、復印案卷材料，但涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的資料除外。

基于以上規(guī)定，能明確當事人、利害關(guān)系人可以查詢案卷的是在行政復議程序中。

二是國家市場監(jiān)管總局《市場監(jiān)督管理行政處罰聽證辦法》（即3號令）中亦未規(guī)定當事人享有上述權(quán)利。對該權(quán)利的保障在聽證程序中或其他行政程序中僅在個別省政府制定的行政程序規(guī)章中有所體現(xiàn)，而且權(quán)利限制明顯。例如《廣東省行政處罰聽證程序?qū)嵤┺k法》第17條、《湖南省行政程序規(guī)定》第141條第1款。當事人既不申請復議也不訴訟的情形下，可以通過申請信息公開的方式申請查閱、復印部分相關(guān)案卷資料。而《內(nèi)蒙古自治區(qū)行政處罰聽證程序規(guī)定》《山東省行政處罰聽證程序?qū)嵤┺k法》等均未規(guī)定當事人享有上述權(quán)利。比如，《山東省行政處罰聽證程序?qū)嵤┺k法》（2024年1月4日修訂版）僅在第12條第1款規(guī)定“當事人在聽證中有權(quán)對調(diào)查人員提出的事實、證據(jù)、理由及依據(jù)進行陳述、申辯和質(zhì)證; 有權(quán)提出新的事實、理由和證據(jù)。”

因此，在處理處于聽證程序中的案件時，當事人申請查閱案件材料應當存在一定限制，僅在聽證中對當事人質(zhì)證權(quán)予以保障即可。這是由于案件尚未完全結(jié)案，通過聽證過程，可能會有部分材料被視為無效證據(jù)而被剔除。在這個階段，如果允許當事人及其委托的律師查閱復制的案件材料，可能會對案件的辦理產(chǎn)生影響，不應同意當事人在聽證前查閱復制的案件材料的要求。

三、聽證主持人、聽證員的身份地位即職責

聽證主持人是獨立的、中立的第三方，不屬于當事人的一方，也不屬于辦案部門。其應當是由行政機關(guān)指定的，行政機關(guān)中具有相對獨立地位的專門人員，應具備一定的專門知識，熟悉法律，了解業(yè)務，有良好的職業(yè)道德和品德修養(yǎng)，在聽證中保持公正和中立的立場。有的省份對聽證主持人的資質(zhì)作出限定，甚至需要持證上崗。比如《山東省行政處罰聽證程序?qū)嵤┺k法》第五條第二款規(guī)定“聽證主持人應當由在行政機關(guān)法制機構(gòu)工作２年以上或者從事行政執(zhí)法工作５年以上的人員擔任。”第三款規(guī)定“聽證主持人實行資格認證制度, 由省人民政府司法行政部門統(tǒng)一負責, 并頒發(fā)資格證書。”

聽證員并非必須設立，而是根據(jù)需要設立。比如3號令第11條第1款中規(guī)定“必要時，可以設一至二名聽證員，協(xié)助聽證主持人進行聽證。”《內(nèi)蒙古自治區(qū)行政處罰聽證程序規(guī)定》第7條中規(guī)定“也可以指定本機關(guān)或本組織1至3名非本案調(diào)查人員擔任聽證員，協(xié)助聽證主持人工作。”而《山東省行政處罰聽證程序?qū)嵤┺k法》中則無相應規(guī)定。

聽證主持人在聽證過程中享有一定的權(quán)威地位，其主要職責是主持聽證會，確保聽證程序的順利進行。他們負責組織聽證的時間和地點，管理證人證言和證據(jù)的出示，保護當事人的權(quán)益，聽取各方的陳述和辯論，并最終擬定聽證報告結(jié)論。具體包括，決定舉行聽證的時間、地點和方式;主持聽證會;決定中止、終止或者延期聽證;決定聽證員、書記員是否回避;決定證人是否在聽證會上作證;就案件的事實、作出行政處罰的理由和依據(jù)進行詢問;維護聽證秩序，對違反聽證紀律的行為予以制止。

需要注意的是：涉及到聽證案件的辦案人員絕對不可以擔任聽證主持人、聽證員、記錄員等。

四、辦案人員是否必須全部參加聽證

3號令第16條規(guī)定“辦案人員應當參加聽證。”《內(nèi)蒙古自治區(qū)行政處罰聽證程序規(guī)定》第10條中規(guī)定“聽證參加人包括當事人、第三人、代理人、案件調(diào)查人員、證人、鑒定人、翻譯人員。”《山東省行政處罰聽證程序?qū)嵤┺k法》第9條第1款規(guī)定“聽證參加人包括行政處罰案件的當事人及其委托代理人、第三人、證人、翻譯人員、鑒定人、勘驗人以及該案調(diào)查人員。”

由此可見，本案的辦案人員或調(diào)查人員應當參加聽證。但是，我國現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章均沒有明確規(guī)定是否需要辦案人員全部或者至少2人以上參加聽證。當然，根據(jù)一般的法律程序和實踐，聽證過程通常需要辦案人員或相關(guān)人員的參與，以確保公正、客觀和全面地審理案件。兩名辦案人員的參與可以提供相互審查和辯論的機制，有助于減少個人主觀因素對審查和決策的影響，防止濫用權(quán)力、個人偏見或不當行為的發(fā)生，并且可以相互交流，就相關(guān)法律和事實進行辯論，從不同角度審視案件，維護程序的公正性和透明度，以達成更準確和可靠的決策。但是，囿于客觀條件或現(xiàn)實條件，辦案人員沒有全部或2人以上參加聽證的，亦并不違反現(xiàn)行法律規(guī)定。

五、行政機關(guān)可否聘請律師參加聽證

我國現(xiàn)行法律沒有明確在聽證程序中，行政機關(guān)是否可以委托律師。但筆者認為，在行政聽證程序中，只有行政相對人才可以委托包括律師在內(nèi)的他人參加聽證，而行政機關(guān)不可以聘請律師或非本案的辦案人員、調(diào)查人員參加聽證。聽證的本質(zhì)就是要求行政機關(guān)說明其作出處罰的依據(jù)，也就是作出處罰決定時已經(jīng)調(diào)查的事實及掌握的證據(jù)是否足夠充分做出對應的處罰，聽證程序旨在提供一個公正、平等的平臺，讓當事人能夠直接陳述自己的觀點和提供證據(jù)。

如果行政機關(guān)被允許聘請律師參與，可能會增加程序的復雜性和時間成本，限制一般公眾的參與和了解。由于行政機關(guān)組織聽證會，行政機關(guān)委托律師參加聽證會，可能會造成行政機關(guān)在聽證過程中占據(jù)過于有利的地位。因此，為了維持程序的簡便性和高效性，限制行政機關(guān)聘請律師的參與是一種常見做法。

但是，當行政機關(guān)作為被告參加行政訴訟程序，可以委托律師。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第三十一條規(guī)定：“當事人、法定代理人，可以委托一至二人作為訴訟代理人。” 行政訴訟的被告是行政訴訟當事人之一，自然也有權(quán)委托律師作為訴訟代理人。

六、第三人的主體范圍及權(quán)利義務

聽證程序中的第三人是指與聽證的行政處罰有法律上的利害關(guān)系的當事人以外的其他公民、法人或其他組織。

第三人的權(quán)利義務：除聽證當事人的放棄聽證權(quán)利外，聽證當事人所具有的其他權(quán)利義務，第三人都應具有。具體包括以下情形：

（一）認為聽證人員、翻譯人員、鑒定人、勘驗人為本規(guī)定第十四條所列人員之一的，可以申請其回避；

（二）可以委托1至2人作為代理人參加聽證，并出具委托代理書，明確代理人權(quán)限；

（三）提供證據(jù)、申請證人作證；

（四）進行陳述、申辯和質(zhì)證；

（五）對聽證筆錄進行核對。

七、聽證后能否重新調(diào)查

聽證后，辦案部門通常有權(quán)重新調(diào)查案件事實和證據(jù)，以確保聽證過程中涉及的事實和證據(jù)的準確性和完整性，但是，不恢復案件調(diào)查程序的重新調(diào)查事項則僅限于對原有事實和證據(jù)的補強；否則，需要重新恢復調(diào)查程序，再次制作調(diào)查終結(jié)報告、再次履行告知、保障當事人再次聽證的權(quán)利。

根據(jù)《行政處罰法》第45條規(guī)定:“行政機關(guān)必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據(jù)，應當進行復核。”聽證程序是保障當事人行使陳述、申辯權(quán)的特殊程序。復核程序是確保當事人能夠充分行使陳述和申辯權(quán)利的重要環(huán)節(jié)，聽證會結(jié)束后，行政機關(guān)應當根據(jù)案情對當事人提出的事實與證據(jù)進行復核，確保在做出最終決策之前，對案件進行全面的審查和評估，認為現(xiàn)有證據(jù)不足以證明違法事實存在的，可以繼續(xù)調(diào)查取證，聽取當事人意見或者聽證本身就是案件事實調(diào)查的一個環(huán)節(jié)，是一種特殊調(diào)查處理程序。因此，查證當事人主張的事實、理由和證據(jù)是否成立，就有可能需要再進行必要的調(diào)查核實。

八、聽證報告是否向當事人送達或告知

聽證結(jié)束后，聽證主持人組織制作聽證報告，連同聽證筆錄送達辦案機構(gòu)，由其連同其他材料一并上報行政機關(guān)負責人。聽證人員對案件處理有不同意見的，應當在聽證報告中如實記錄。

比如，對立法過程、重大決策程序中的聽證報告結(jié)論等一般應當告知當事人和第三人，以保障其知情權(quán)與參與權(quán)。告知方式可以通過書面形式或口頭告知，并應當向當事人和第三人送達相關(guān)文件或通知書。為保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，可以將聽證報告結(jié)果在相關(guān)的政府網(wǎng)站上進行公告。

再比如，根據(jù)《人民檢察院審查案件聽證工作規(guī)定》第十七條規(guī)定“人民檢察院充分聽取各方意見后，根據(jù)已經(jīng)查明的事實、證據(jù)和有關(guān)法律規(guī)定，能夠當場作出決定的，應當由聽證會主持人當場宣布決定并說明理由；不能當場作出決定的，應當在聽證會后依法作出決定，向當事人宣告、送達，并將作出的決定和理由告知聽證員。”因此，應當將聽證報告結(jié)論告知當事人、第三人。

但是，對于行政處罰案件辦理中的聽證報告，無論是3號令，還是各省地方行政法規(guī)、規(guī)章中，基本上均未規(guī)定將聽證報告結(jié)論單獨告知當事人，但是，在行政處罰決定書中，應當將聽證的相關(guān)主要事項、結(jié)論等予以論述。

九、聽證案由是否等同于違法案由

聽證案由并不等同于違法案由。聽證案由是指在行政聽證程序中，作為聽證的基礎，由行政機關(guān)在作出行政處罰等行政決定前，對涉及當事人的具體行政行為或權(quán)益爭議的法律事實和法律問題，用來確定行政機關(guān)是否采取某項行政措施或?qū)Ξ斒氯说哪撤N權(quán)益進行調(diào)整的依據(jù)。

違法案由是指行政行為或行政決定違反了法律、法規(guī)或其他法律文件中的規(guī)定，即行政行為的法律依據(jù)或?qū)嵤┻^程中的違法行為。行政機關(guān)在依法履行執(zhí)法職能時所發(fā)現(xiàn)的具有違法性質(zhì)的行為，是對具體行為的法律定性。

在聽證程序中，當事人可以就涉及的案由進行陳述、申辯和提供證據(jù)，以維護自己的權(quán)益。聽證程序的目的是確保當事人的權(quán)益得到保護，聽取各方的意見和證據(jù)，以便行政機關(guān)能夠做出公正、合法和有依據(jù)的決策。

因此，聽證案由是指案件的具體事實和法律問題，而違法案由則涉及行政行為的違法性質(zhì)。兩者在聽證程序中有著不同的角色和意義。